危机管理组织:论治理能力与合法性的建设

2022-05-02 06:59:47 admin

近来,新冠肺炎疫情虽然逐渐得到控制,各地陆续复工复产,但就本次疫情暴露出的各项问题,尤其是个别地方行政系统的失位,不容小视。面对普遍的各类突发事件,国家和政府职能部门应如何区别危机类型、归因重要问题、化解主要矛盾,吸取经验教训?一套成熟的公共事件应急反应体系,应当具备哪些基本的架构和特征?对于这些问题,本篇论文从学术角度提供了专业答案,可供疫情防控部门参考借鉴。

|目录

(一)危机管理的组织方法

(二)核心概念

(三)治理能力与合法性

(四)案例:慢动作制度化的挪威危机管理

(五)结论

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|摘要

本文探讨的是如何构建一个运转良好的政府危机管理系统。核心论点1.该体系建设既需要治理能力,也需要合法性。为确保该体系设计使得危机管理所需的治理能力得到充分施展,就必须以组织安排影响当局者绩效为前提假设,将关注重点放在政府当局的结构和绩效上。因此,我们需要充分探讨各类危机与管理现况。2.不同学者在评判下列问题时存在较大分歧,包括但不限于:何为充分的危机处理能力、良好的系统性能以及实现管理目标所需的具体手段。本文旨在通过思考治理能力,制度建设及组织管理三个层面,为该议题做出些许贡献。全文采用了一种广义的组织理论法(兼具工具性与制度性),也讨论了诸如“危机”、“棘手问题”、“协调”,“专业化”等核心概念。最后,需要特别强调的是“情境”对于危机管理至关重要。单一组织的解决方案无法适用于所有类型的危机背景。挪威的危机管理案例很好地诠释阐了这一点。

(一)危机管理的组织方法

现存关于危机发展和管理的文献大多数属描述性,通常针对单一事件和具体部门,或者就某个危机进行事后评价。

有关复原力(resilience又名“抗逆力”)等核心主题的实证研究在理论界内十分罕见(Boin,Van Eeten,2013)。主流研究方法如“高可靠性理论”和“标准事故理论”往往侧重于复杂性,紧耦合性和可靠性(Boin等,2008;)。然而,上述理论就核心概念缺乏公认的定义(Boin,2004)。可以说,危机管理的议题,不存在经过检验、高度一致的一般理论。危机研究往往聚焦于技术/管理/战略/政治安全维度('t Hart,Sundelius,2013;Boin,Ekengren,Rhinard,2014);而以公共行政危机管理为重点的组织研究并不常见。补充一个例外,《欧洲民事安全系统分析报告》指出,“具体的组织安排与系统性能之间并不存在明显的相关关系。”

我们认为,一个广义的组织-理论方法对于理解如何处理危机至关重要(Christensen et al.,2007;Olsen,2010)。首先,该方法主张社会安全和危机管理基于某一特定体制、政治背景及组织背景制定,并通过各自的方式影响和塑造系统性能。一方面,社会安全和危机管理的复杂性、不确定性需经由——各具特点、饱受合法性问题影响的各级行政组织下的内部单位/跨组织部门——界定并处理。另一方面,危机管理往往发生在政策域与行政级之间的界面。因此,社会安全领域的组织布局和构成该领域的各组织之间的协调至关重要。

有限理性(bounded rationality)假设组织是存有偏见的(Simon,1947)。组织并非绝对中立的机构;一来,它们受到政治和行政执行机构的管控;二来,组织是一类被灌输价值观念,并且在面对上级机构发出的新的指导信号和不断变化的外部压力时仍旧稳健发声的机构(Selznick,1957;March,Olsen,1989)。因此,组织工作不仅仅是一个技术与后勤问题,而是一个综合了政治优先,社会关注,协调力,问题化解能力与合法性的问题。组织安排与其文化背景将制约或促成灾害管理的行动部署;具体而言,这些行动将贯穿“预防-备灾-应对-灾后恢复”的全过程。公民对政府安排的态度和对中央机构的信任程度影响着组织决策本身,以及对其行动成败的判断。组织的自身建设和所做决定或将加剧危机,但也可能减少损失,降低损害。

社会安全领域是一个由行动者与组织共同组成的复杂结构,每个行动者和组织都积极地树立和维护各自的形象(Allison,1971)。一般而言,我们须直面一堆涉及到专门化/协调性的原则,以及一群松散耦合/半自治的组织。执行正式职权及履行责任的能力会受到组织困境与利弊权衡的制约(Kettl,2003),而不同价值观和行政理论之间又存在着永恒的矛盾(Olsen,2010和2014)。不同类型的协调运作和专业化问题对于保持良好的系统性能至关重要(Bouckaert等人,2010),而多级治理影响着行为者之间的关系(Bache,Flinders,2005)。标准化的操作程序尤为重要,但可能隐含关于序列/局部合理/偏颇搜索/信息限制,以及行动选择和执行能力问题(Cyert和March,1963)。组织约束、文化特征,外部冲击及有意行政选择构成的共同体是促成公共部门内部制度变革的主要原因(Christensen et al.,2007)。变革过程可能是突然或渐进地,其结果是连续或非连续的(Streeck和Thelen,2005);此外,公共部门内部制度变革可能与路径依赖的情境与制度化问题密切相关(Mahoney,Thelen,2010;Krasner,1988),并将对系统性能产生深远的影响。基于此,我们研究的核心挑战在于——不同危机内组织的制度化、结构变化及其后续的影响。

组织-理论方法的中心论点将贯穿全文,对理解本文具有重要意义(Pollitt,2013;Christensen,Lægreid,2013)。它假设组织身处提供合法性的体制环境内,通过“适当性逻辑”遵守制度安排(March,Olsen,1989)。根据这一背景,可以预期的是,危机管理所面临的变化不仅取决于国家风险,还取决于行政文化,政治特征以及公众对政府绩效的评估。

组织理论中常见的划分方法是基于结构-工具和文化-制度两种视角(Christensen et al.,2007)。从结构-工具视角出发,我们重点关注公共行政的规范结构如何在有限理性范围内引导决策者注意,重塑领导态度和参考框架,进而影响决策过程(Egeberg,2012;March,Simon,1993;Scott,2003)。组织通常被视作为实现某些特定目的而设立的工具。因此,行动者最先面对的挑战是管控问题(Dahl,Lindblom,1953):由于内外部异质性,在决策过程中尝试分级指导可能极为困难。在组织内部,领导人和其他行动者可能就目标选择、实施的手段/具体方案存在巨大分歧;而上述分歧又将导致冗长的谈判和相互妥协的过程(Cyert,March,1963;March,Olsen,1983)。行动者面临的另一挑战是理性的分析与完善的宏观组织能力。目标,问题,解决方案和决策机会本就是模棱两可且波动不定的,其结果便是决策本身不可预测(Cohen,March,Olsen,1972)。此外,领导们往往在能力建设与问题表现上摇摆不定,导致行动者的理性思考与计划被打乱,最终被迫做出调整(March,Olsen,1975)。上述因素均会对危机管理系统的良性运行产生深远的影响。

一般而言,通过结构-工具视角,我们可以描述并分析系统是如何进行组织工作的;包括如何解决横/纵领域内的专业/协调问题。譬如:负责社会安全和危机管理的政府组织与其他协助部门具有哪些具体特征?工具性方案能否在不可预测且波动不定的局势中继续发挥作用?这些组织安排与官方部署能否如预期般发挥实效等等。

文化-制度视角更多地关注结构-工具型组织建设的制约因素。它强调将政治-行政系统嵌入那些为组织活动建言献策并赋予特殊意义的非正式团体,在历史的长河中历经锤炼并不断完善(Selznick,1957)。非正式规范的重要性不仅与组织内部专业文化背景相关,而且和重要利益相关者的施压程度息息相关,或兼而有之。决策被认为是以适当性逻辑为导向,并受非正式角色和身份的支配(March,Olsen,1989,2006)。这种非正式规范可能会破坏正式规范,招致冲突,但同时也可能强化正式规范结构的行为含义。因此,组织内的文化规范既能促成行动,也能限制行动;正如“路径依赖”概念所强调的,组织内部的根深蒂固的文化背景在很大程度上将影响组织本身采取的行动路线(Krasner,1988)。组织不会对外部政治信号或压力做出迅速而合理化的改变。组织的特征是稳健且抵抗变化的;因此问题与组织结构之间常常出现错配,这一问题也称作“历史低效率”(March,Olsen,1989)。文化兼容性尤为重要,这意味着机构的改革必须契合并反映出当前和潜在的文化特征(Brunsson,Olsen,1993)。当然,因地制宜的“旧瓶装新酒”在文化建设领域也时有发生。

有几种方法可以处理这个问题。第一,我们可以充分挖掘历史中有关危机管理的策略,试图确定哪些非正式规范和价值观在相对固定的时间段内占据了主导地位,以及它们的抗变化能力如何。文化-制度视角下的组织特征能否解释正式结构-工具组织未能实现其目标的原因?第二,尝试确定危机管理政策领域的特殊文化特征。换言之,到底是因为其自身特殊性,还是由于这一政策领域较其他领域拥有更多部门和层级,故反映出更多的异质文化?这些特殊之处是否与中央计划和地方灵活性间的特殊矛盾有关?不可预测性因素如何使这一政策领域具有特殊性?哪些具体的文化制度变量可以解释不同环境下的各色特征?

结构-工具视角可以与韦伯对官僚制的概念化联系起来,概念化为一种具有等级专业化,专门化,形式化和规则管理特征的行政管理技术。从这个角度看,层级协调是最典型的例子,而通过网络进行的协调既包含结构因素,也有文化因素。网络能够以不同的方式构建。文化视角强调通过非正式的规则进行协调,将网络连接到一种比等级制度更松散,更灵活的组织形式。一般而言,与公共行政中的等级组织有关的孤立化和部门化会得到跨部门合作的补充。(Christensen等人,2007,2011)文化态度与正式结构的变革是实现上述内容的前提。这种文化属性和规范在“棘手问题”中可能特别重要,尤其在涉及多个行为者以及跨界,复杂和模棱两可的领域。(Christensen等人,2012)文化视角强调通过非正式的规则进行协调,将网络连接到一种比等级制度更松散,更灵活的组织形式。一般而言,与公共行政中的等级组织有关的孤立化和部门化会得到跨部门合作的补充。(Christensen ,Lægreid,2007,2011)。文化态度与正式结构的变革是实现上述内容的前提。这种文化属性和规范在“棘手问题”中可能特别重要,尤其在涉及多个行为者以及跨界,复杂和模棱两可的领域。

社会安全和危机管理常常也需要建立网络,以帮助调解跨部门冲突或跨部门政策领域的利益纠纷,尽管这种网络或多或少地存在形式主义。在风险和危机共存的情况下,组织自身的灵活性也很重要(Czarniawska,2009)。可以说,通过这种中间网络进行协调的实际效果,在很大程度上取决于这些安排与现存机构和政体遗留问题的文化兼容度(March,Olsen,1989)。

一方面,上述网络管理的应用似乎有用,尤其是在应对与政策有关的典型的”棘手问题”上。然而,在实践中,治理网络本身并不能解决协调问题。建立网络行政安排并不等同于等级制度失效,也不意味着所有参与者都有平等的发言权。事实上,层级结构和网络之间存在着动态关系(Provan,Kenis,2008);且通常是次要的附属关系,补充主要从属关系;例如网络和兼职参与者的附属关系。(Egeberg,2012)。虽然网络通常被理解为松散,开放,近乎“扁平”的治理模式,但它们不仅能嵌入到“等级制度的阴影”中,还可以正常运作(Heretièr,Lehmkuhl,2008)。

因此,在社会安全与保障治理中,我们可以经常观察到各种混合协调安排,这意味着在解释危机管理中的协调行为时必须考虑各种因素(Moynihan,2005)。一个例子是建立“牵头机构办法”(Boin,Busuioc,Groenleer,2013)。牵头机构概念主要来自于美国政府的危机管理安排。在这种安排中,牵头机构负责组织监督与特定行动有关的——政策执行进程与日常活动的开展情况。

(二)核心概念

危机的定义和类型

处理灾害与化解危机是政府不可推卸的责任,然而在现实中,履行这一职责变得日益艰难。危机和灾难往往对被要求处理它们的政治-行政精英构成巨大的挑战(Boin等人,2005)。这是一个各部门(特别是公共行政部门)学者尚未深入探讨的课题(Boin,Lodge,2013;Christensen等人,2014)。

关于“危机”,广被接受的定义是“一个社会制度的核心价值或维持生命的功能受到威胁,需要在不确定的情况下采取紧急补救行动”(Rosenthal,Charles't Hart,1989)。它们不同于日常生活中更为紧急的情况(如房屋火灾或交通事故),也不同于灾害;后者涉及规范性判断,并假定会有糟糕的结果(Boin,2008)。

 

这一定义的关键点在于,危机属观念问题,因此包含主观因素。危机可能威胁到社会的核心价值观和支柱,这就是为什么政府必须作出坚定的反应并发出领导信号。一方面,它以不同的方式影响行动者,在处理时需要谨小慎微地平衡各方利益,同时也需要高深的谈判技巧。另一方面,其紧迫性要求我们在短时间内分析,归因,提供对策并作出选择;这意味着当前的措施极有可能是不完备的,其结果不可预测。此外,危机通常是低概率高影响的事件,因此从规划和治理的角度来看,极具挑战性。公共组织是民主与治理之间的纽带,它不仅要直面能力考核,还需要满足一系列牵涉到问责、合法性与代表性的要求。这些都会在很大程度上限制公共组织的危机管理成效。

多位学者指出,目前缺乏一种公认的危机和灾害类型学(Quarantelli,2001,Gundel,2005)。发展这种类型学的理由很简单:“如果一个人想知道不同类型的危机是如何发展的,围绕它们的是什么类型的问题,最重要的是如何处理它们,那么这种分类法会通过识别不同危机的共同特征提供帮助”(Gundel,2005:106)。此外,这样一种类型学对于该领域内的研究人员和从业者都大有裨益。对危机进行分类是控制危机的第一步,只有这样才能识别和分析危机。

一个常见的方法是将危机区分为自然/人为危机(Boin,2005;Rosenthal,Kouzmin,1993)。该法聚焦于危机的主要原因或特征。人为危机远不同于“经典”的自然灾害;前者的例子可能包括切尔诺贝利,疯牛病,挑战者事故,911事件以及2011年奥斯陆和乌特耶的恐怖袭击。这些危机通常比自然危机更复杂:它们随时间变化,可以“传播”很远;它们也会与其他问题相互作用并产生深远的影响。

这种类型学的主要优点是通过区分人为危机和自然危机,进而为如何应对各种类型的危机提供线索。但是这种做法经常遭受指责,理由是许多危机的原因相互关联,譬如地理因素决定全球变暖和气候变化。进一步区分危机有助于人们充分挖掘相应的管理对策和工具。可以通过区分“有意的”和“无意的”或“正常的”和“非正常的”危机来进一步阐明自然/人为危机的区别——两者都包含人的因素(Mitroff,Alpaslan,2003;Perrow,2007)。

这种对自然和人为危机的区分诱发了对危机产生根源的相关讨论。可以区分内源性因素和外源性因素 (Boin,McConnell,'t Hart,2008)以及介于外部力量导致的情景危机和由于监管不当导致的制度危机之间('t Hart,2014)。具体原因可以在微观(个人),中观(组织)或宏观(社会/系统)层面上进行确定。事实上,“大多数危机都源自个体错误,组织失败和环境变化的独特配置”(一种特殊的权重结构)(Boin,2005:167)。

构建弹性组织至关重要(Wildavsky,1988;Comfort et al.,2010),而组织特征,流程与弹性之间的关系需要进一步探讨(Boin,van Eeten,2013)。此外,预防、准备、应对和恢复阶段间的关系对于采取行动和建立恢复机制也至关重要(Weick,Sutcliff,2001)。Boin(2004)指出,下一步研究的方向应是——采用一种关键路径分析的方式,确定趋势中的转折点,从而确定政策干预的关键时机。我们认为,这种办法有助于确定决策临界点,同时为处理不同类型危机所需的物资组织提供指导。

Gundel(2005:108)指出,当前许多类型学的一个问题在于,它们倾向于仅用一个适用或不适用的属性来描述危机。例如,国家或国际,偶发性或持续性,私营或公共部门。这种分类在实践中可能是起作用的,但如果它们要在研究中有用,就需要进一步区分。其主要缺点是它们往往是静态的,因此往往不能考虑到危机发生的时间以及新的危机类型。冈德尔的解决方案是在危机类型学中引入两个新的维度:可预见性(或容易或难)和影响可能性(或容易或难),由此衍生出四种类型的危机:常规型,意外型,顽固性和根本性。这种方法承认,有些危机比其他危机更难预测,有些危机甚至不可能事先知道。其他维度也可以考虑,譬如形势和背景因素等。

类似的分类方法可划分出四个阶段: 缓释/预防、准备、应对/后果管理,恢复/善后政治(Comfort,Boin,Demchak,2010)。很显然,不同的战略战术适用于不同的阶段;每一阶段都有需要面对的具体挑战,这点将取决于危机的类型。

从广义的社会角学度,缓释意味着对各种新出现的风险(与物理因素易受潜在破坏性事件影响有关)有更高层次的认识和更为系统的分析。预防涉及到初期的预期以及政府系统的规划——政府通过实施有效措施避免已知的风险;例如通过监管,监督和检查系统。自然危机要求对已知或正在形成的风险进行系统监测;例如,通过天气报告,火灾监视或更直接的干预措施,如稳定斜坡以防止山体滑坡或在地震区建造更安全的住房。预防人为故意的危机(恐怖主义)更具挑战性和不确定性,因为它不仅涉及建立物理障碍,而且涉及建立规范障碍(Bjørgo,2013)。面对不确定和不可预测的事件,充分的预防和缓释是极其困难的。准备工作--从组织结构和现有资源的意义上讲受到其他重要优先事项的严重制约。并且不同类型的危机需要不同类型的资源。

如果无法预防,事前准备就至关重要。准备工作不仅包括政策,结构和资源到位,还包含规划与培训。规划和准备工作一般基于过往经验和惯例,这些历史经验很可能不适用于眼下及未来的危机。Boin(2008)将危机管理中详细计划的使用描述为“计划综合症”,他主张采用更灵活的计划方法——一种避开详细程序,更注重关键原则的方法。

复原力是应对/后果管理的核心要求。必须控制危机或灾难以减少损害,防止基本系统崩溃。这一点又和预防与准备过程息息相关。在危机期间,关键的决定往往在压力下做出--通常是在波动的组织中做出的,并在作出这种决定的时间和信息方面受到严重限制(Boin等人,2005)。因此,在这一阶段,通信和协调能力至关重要。复苏/善后政治不仅涉及恢复“正常”与所需的修复能力,还涉及审查过程与经验总结——因危机类型和背景而异。审查阶段常伴随着冗长的问责过程。吸取历史经验教训并做出必要的改变对于人们来说也是一项挑战(Pressman and Wildavsky,1973)。如下表所示,在四个阶段中区分了战略层级和操作等级。

减轻人为灾害和减轻自然灾害有一些共同的特点,尽管事实上它们之间互不相同。通过分析和提高认识来预防人为危机的可能性往往比通过这种手段预防自然灾害的可能性更大,但即使在后一种情况下,它们也可能有助于避免洪水和海啸等。在各种方式中,协调对于缓解和预防本身而言至关重要。系统分析要求政治/行政领导人作出承诺,确保在特定部门或组织内汇集协调资源,但时常也需要跨部门和跨组织的共同努力,以避免权力重叠和紧张的关系。提高对风险和灾害的认识与协调一致的公共宣传,以及为加强专业文化知识而作出的内部建设息息相关。

预防工作在得到充分缓释的前提下更易开展,因为缓释阶段能在危机认知层面提供更加全面的知识基础,同时有益于组织选派出更富经验的执行者。预防取得成功的组织性先决条件与决定系统预防计划和执行该计划的能力等因素有关。这种能力很大程度上取决于现有的协调调度能力;在更深层次上,系统具有越多的跨级别和跨组织特征,其潜在的危险程度也越大。

如果缓释和预防工作出现问题或者运作不佳,那么准备工作就特别重要;协调工作在遇到多层级跨部门领域时尤为关键,此外,各部门的共同规划和系统培训也十分重要。当缓释/预防/准备阶段运作正常时,系统对危机的识别反应就相对容易。控制危机、限制损伤及防止系统崩溃都取决于危机范畴和可供反应的时间;例如,危机是逐渐蔓延开来还是突然发生?当危机的范围受限,发展缓慢,程度减轻,预防及准备到位时,其管理措施取得成功的几率最高。如果一场危机突然爆发并肆意蔓延,与此同时只采取了少数几项预防和准备措施,那么处理起来将非常困难,尤其在复原力和协调工作上更具挑战。

复苏/善后政治包含许多不同层面的内容。首先,回归正常的社会秩序并从危机中吸取教训的难易程度是其中一个要素。复原和实体重建均涉及大量的资源调配以及不同公共组织间的协调努力。从危机中吸取教训不仅需要承认并明确事件本身,更需要总结过程中的不足之处,采取后续行动或实施变革。一些人将“从危机中吸取教训”视为一个客观过程,而另一些人则可能将其视为一个政治过程,其意义的人为赋予与影响行为者的相关解释至关重要(Boin,Ansell等,2008)。如果将“从危机中吸取教训”视为一个客观过程,那么专业知识的梳理汇集就很重要。倘若被认定为一个政治过程,避免指责或受到赞扬更有可能成为新的要义。

任何对危机的分类方法都有其自身的局限性。它可能有助于分析现有的案例或危机类型,以确定哪里出了问题,哪些处理得成功。从以往危机中吸取的经验教训可能为今后的解决办法指明方向,尽管后者不一定适用于新的局势。归根结底,未来总是不确定的,发展危机管理工具将始终面临不确定性和不可预测性。

“棘手的问题”: 专业化和协调的挑战

在公共部门内,社会安全,内部安全和危机管理构成了一个“棘手的问题”,如果要解决这个问题,各行为者和组织(每个行为者和组织都有不同的任务和看法)之间的专业化和协调至关重要。这类问题超越了组织界限,政策领域和行政级别。它们通常是复杂的,涉及多层面和多部门的行为者,以及不确定的知识和模棱两可的目标和优先事项。由于问题结构与组织结构之间的潜在不匹配,公共组织在处理这些复杂问题的努力中受到了严重限制。

首先,危机管理组织与官方组织结构的专业化程度有关,无论是基于纵向还是横向(Egeberg,2012)。垂直专业化既涉及公共组织内各级(如部委或机构)之间的权力分配,也涉及组织间和级别间;组织内部各个层级之间的软化常诱发紧张关系。负责社会安全的部门往往有一个更接近操作等级的下属机构;在爆发危机的情境下,下属机构的自治程度和它为中央决策所提供得信息质量十分关键。另一个重要的纵向关系是中央当局(一个部或一个机构)与地方当局之间的关系,后者更经常面临危机的实际挑战或业务方面。一方面,危机增强了在战略层面上强有力的领导和中央控制的必要性;另一面,它凸显了在操作一级地方自治和灵活性的需求。地方当局在处理危机方面有多大的自主权是一个核心问题。如果中央限制很大,只允许地方当局拥有有限的回旋余地,地方组织的即兴发挥很困难。地方层面的能力,知识和培训也是至关重要的考量因素。危机文献中的一个重大发现——危机管理系统应至少在一定程度上分散管理,这意味着政治和行政主管应尽力促成一个自我组织的反应系统,而不是试图控制该系统(Boin,2008;Ansell等人,2010)。然而,当下面临的挑战是如何在不削减中央责任的情况下形成一套分散式响应机制(Boin等人,2014)。

横向专业化涉及目的,过程,客户和地理四项原则(Gulick,1937)。关于原则的选择或组合对于作出决定,执行决定和实现公共目标至关重要。根据目的原则进行危机管理的组织,涉及决定如何(以及在多大程度上)在同一级别的公共组织之间划分责任。一些国家设有单独的国内安全或危机管理部委和机构,而另一些国家选择更分散的横向专业化,包括设立执法,反恐,消防,卫生,运输,洪灾,电力,信通技术等方面的特别单位或机构。基于过程的专业化意味着处理一个过程的相同部分或具有相同类型专长的行动者往往被组织在一起,协作发力。基于客户的专业化往往重点关注在社会安全背景下易受伤害或具有潜在威胁的各种用户群体,例如可疑恐怖主义团体。

协调是一项重大挑战,对它的需求贯穿整个危机期(Ansell等2010;Brattberg,2012)。Kettl(2003)引入了“应急协调”的概念,以解决弹性的政府需求,处理新生和不可预测的国土安全问题。协调所面临的主要挑战:摆脱消极的协调方式,即最大限度地避免损害其他方案的倾向;转向更为积极的协调方式,以建立一致协作机制与提升整体系统为主要目标(Bouckaert,2010;Scharpf,1988)。因此,危机协调不仅是一项技术任务,而且是一项重要的政治活动;它不仅涉及结构,还涉及文化。将危机协调区分为一个过程和一个结果可能会有所帮助;因为“结果”主要涉及危机合作,而“过程”则更多地涉及如何通过连接不同组成部分来协调和实现合作(Boin,'t Hart,2012)。

Gulick(1937)强调了专业化与协调之间的动态关系:公共组织内的专业化程度越高,要求加强协调的压力就越大。结构协调的挑战因专业化的类型而异(Hood,Jackson,1991)。这种紧张关系为危机中的协调如何运作及各种结构选择的主要挑战提供了线索。例如,当公共行政以目的原则为基础时,主要的协调挑战一般是使各部门行政机构共同处理跨部门,横向和“有害”的问题;当基于过程时,主要的挑战是让不同的专业和专家进行合作。以客户为基础的协调将注意力集中在某些群体和资源上,可能会带来如何平衡这些群体或建立更全面的观点的挑战。在国家领土层面进行基于地理的协调既挑战中央控制,也挑战地方自治,而较低级别的地理/领土单位的中央协调则面临国家标准化的重大挑战。领土单位的大小对于协调的潜在能力产生一定影响;规模较小、呈分裂格局/低集中度的领土单位通常主要对中央控制构成挑战,而规模较大的单位往往在内部协调方面会出现较大问题。可以区分协调的外部-内部层面和纵向-横向层面(见下文表2)。第一种区分中央政府内部的协调和中央政府内外各机构之间的协调。第二个维度区分了中央政府与国际组织(向上协调)和地方/区域政府(向下)的纵向协调和同级组织之间的横向协调。纵向层面涉及具体部门的协调能力,横向层面涉及跨部门的能力。因此,协调问题被视为存在于一个多部门/单位和多层次的系统中。

如果我们以中央公共行政为分析单位,则纵向内部协调是指中央政治和行政领导人努力协调和控制同一部门/其部门或政策领域内的下级/单位。纵向外部协调可指与超国家和(或)多国组织或国家内部各级之间的协调;这方面的挑战是如何平衡中央控制和区域/地方自治。横向内部协调可能是指中央政府内部各部委和机构之间的协调。在危机中如何处理横向协调可能受到组织任务结构的影响;例如,该结构是正常的还是不正常的,任务是全新的还是已经存在的(Boin,'t Hart,2012)。横向外部协调也可能意味着与社会群体的协调,这往往比纵向协调更具挑战性。

确保严格的应急准备和强有力的危机管理至关重要,特别是在复杂和跨界危机中(Ansell等,2010)。随着公共行政日益成为一个多行为体和多层次的实体,跨各级政府和跨政策部门的协调比以往任何时候都更加突出(Lægreid等,2014)。跨界危机可沿地理,政治和职能线不断升级,并产生重大治理挑战(Boin等人,2014)。跨界举措的增设被视为是对支离破碎(低集中度)的政治-行政系统中加强协调需求的回应(O'Flynn,Blackman,Halligan,2013)。危机中的协调往往意味着促进网络机构之间的合作,而不是指导这种合作努力(T'Hart,2014)。整个欧洲越来越重视组织间的协调,这不仅是因为旨在打击作为新公共管理改革一部分的专门“筒仓”的目的。(“silos”,“筒仓”,指新公共管理改革的一个组成部分(Christensen and Lægreid,2007)。因此,出现了一种通过网络建立伙伴关系和开展合作的新方向,往往依赖于旨在“推动”不同组织朝着同一方向前进的内在软性措施(Christensen,2011)。在采取上述软性措施与强调横向协调布置—网络性能管理的同时,还通过划分层级手段与施压纵向协调机制来实施中央集权,这一过程通常在“重新确立中心”的基调下进行(Christensen等人,2007;Dahlstrøm,Peters和Pierre,2011)。因此,外部纵向和横向协调努力之间存在着重要的动态关系。

这些看似矛盾的协调模式反映在公共部门组织内部安全和危机管理的方式上。当危机出现时,引入各种安排以应对危机。跨政策领域的网络往往是促进协调所必需的。在危机时刻,往往需要强有力的领导和中央方向,明确的责任边界,贯穿整个层级制度(官僚制)的指挥链条(Rykkja,Lægreid,2014)。诸多不同政治行政系统中的行为者们会选择适合自身的战略和组织设计来处理危机。这些针对战略和组织设计的选择可视为应对危机的直接手段反馈,但也可能投射出不同行动者基于现有结构安排和文化传统下,对于协调质量及成果的洞见。

单一的方案无法独自应对危机中的协调挑战。基于此,可供选择的方案有以下三种(Boin,T'Hart,2012)(1)基于模板的专业协调,如美国事件指挥系统和基于专家的危机中心,如联邦紧急事务管理局;(2)通过在中央一级创建和合并更强大的危机管理组织来集中协调,如美国的国土安全部(Hammond,2007);(3)通过多级组织来促进协调,如欧盟的多级危机治理(Boin,Busuioc,Groenleer,2013)。

 


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